Kvifor vera stor, når ein er lukkeleg som liten?

Det lokale sjølvstyret har spelt ei viktig rolle i det norske demokratiet. Svært mange menneske har røynsle frå politisk arbeid i kommunestyra, der dei har fått oppleva korleis demokratiet verkar i praksis.

Kommunane har også ansvaret for mange av dei offentlege tenestene me er avhengige av. Dei skal til dømes syta for at borna har ein barnehage å gå til, at skuleungane har ein lærar å klaga på, og at dei gamle har det trygt og godt når helsa byrjar å skranta. Det tyder at kommunane er ein viktig del av kvardagen til folk, frå vogge til grav, om du vil. Men kommunen er ikkje berre viktig fordi han er ein arena for politisk trening og ein leverandør av viktige tenester til innbyggjarane, han er også ein enormt stor arbeidsgjevar. Kommunal sysselsetjing er med på sikra livsgrunnlaget rundt om i vårt grisgrendte land.

Dagens kommunestruktur byrjar å dra litt på åra. Den siste store reforma fann stad på 1960-talet, med 1964 som det store toppåret. I denne perioden vart talet på kommunar redusert frå 743 til 451. Frå 1970, har situasjonen vore nokså stabil. I 2014 var det 428 kommunar i landet.

Trass i at kommunane er ein viktig komponent i det norske demokratiet og i utforminga av den suksessrike norske velferdsstaten, har det fleire gonger blitt ymta frampå om at omfattande reformer er naudsynte for “å fornya, forbetra og forenkla”. I 1992 tilrådde til dømes Christiansen-utvalet å redusera talet på kommunar til rundt 250. Denne tilrådinga vart ikkje teken til fylgje, men tankane døydde ikkje.

I Kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S), argumenterer Regjeringa for at det no er naudsynt med ei reform av dagens kommunestruktur. Regjeringa formulerer fylgjande mål for reforma:

  1. Gode og jambyrdige tenester til innbyggjarane
  2. Heilskapleg og samordna samfunnsutvikling
  3. Bærekraftige og økonomisk robuste kommunar
  4. Styrka lokaldemokratiet og gje større kommunar fleire oppgåver

Regjeringa støttar seg på tilrådingane til Vabo-utvalet. Dette ekspertutvalet la fram ein delrapport i mars 2014. Utvalet kjem der med fleire tilrådingar til arbeidet med å skapa ein god kommunestruktur. Ei av tilrådingane, er at kommunane bør ha minst 15 000 – 20 000 innbyggjarar for å sikra ei god oppgåveløysing. Utvalet legg særleg vekt på at ein treng store kommunar for å sikra gode fagmiljø, og for å sikra eit godt tilbod til borgarane innan spesialiserte felt, slik som barnevern og lækjarvakttenester.

I dette arbeidsopplegget, skal me sjå nærare på nokre av dei argumenta som har blitt trekt fram i ordskiftet kring denne reforma, og me skal sjå nærare på kva utslag tilrådingane kan få. Utgangspunktet for dei fleste avsnitta, er tanken om at kommunane bør ha om lag 20 000 innbyggjarar. Det er likevel viktig å understreka at me berre vil pirka litt i overflata: Saksfeltet er svært komplekst, og ein kan henta argument frå langt fleire datakjelder enn dei me har plukka fram.

Kven er vegd og funnen for lett?

Sidan dei fleste kommunane i landet er nokså små, vil reforma femna om svært mange. I tabell 1 har me gruppert kommunane etter folketalet i 2013. Tabellen syner at heile 82,5 % av dei norske kommunane, er for små i høve tilrådinga til utvalet.

Tabell 1: Frekvenstabell for "Gruppering av kommunane etter innbyggjartal"

 

Dei som stemmer bestemmer

Eller er det dei som bestemmer som stemmer?

Det lokale sjølvstyret i Noreg har røter attende til formannskapslovene frå 1837. I landet er det brei semje om at tradisjonane er stolte, og at dei bør førast vidare. Men det er ikkje politisk semje om korleis.

Sjølvsagt er det mange moment som påverkar vurderinga av kor godt lokaldemokratiet fungerer. Me skal no avgrensa oss til å sjå på ulike aspekt ved eitt av desse momenta: politisk deltaking. Høg politisk deltaking blir rekna for å vera eit viktig kjenneteikn ved velfungerande demokrati. Og ved å knyta deltakinga til storleiken på kommunane, kan me såleis få eit inntrykk av om det er bra for den politiske deltakinga å slå kommunar saman.

I Lokaldemokratiundersøkinga frå 2011, finst det mange spørsmål som kan nyttast til å seia noko om kor mykje borgarane deltek politisk. Me har her plukka ut tre av desse: Om ein har stått på valliste, om ein har kontakta ein lokalpolitikar for å påverka ei sak, og om ein har skrive i avisa for å påverka kommunale vedtak. For kvart av svaralternativa, listar me ut medianverdien for kommunestorleiken. Medianverdien er den verdien som deler gruppa i to like store deler.

Figur 1: Median-kommunestorleik for dei som har stått på valliste og for dei som ikkje har stått på valliste.

 

Figur 2: Median-kommunestorleik for dei som har teke kontakt med lokal politikar for å påverka ei sak og for dei som ikkje har gjort det.

Figur 3: Median-kommunestorleik for dei som har skrive i avisa for å påverka kommunale vedtak og for dei som ikkje har skrive i avisa.

 

Alle figurane skal tolkast på same måten, og me syner framgangsmåten for den øvste. Legg merke til at du får fram det eksakte talet ved å halda musepeikaren over søyla.

Blant dei som har svart “ja” på spørsmålet om dei har stått på valliste, er median-kommune-storleiken 3 996. Det betyr at halvparten som har svart “ja”, bur i kommunar som er større, og halvparten bur i kommunar som er mindre. Medianverdien for dei som har svart “nei”, er 12 206,8 (halvparten av dei som har svart "nei", bur i større kommunar, halvparten i mindre). Dette betyr at det er vanlegare å delta i den lokale partipolitikken når ein bur i mindre kommunar. Sjølvsagt er ikkje dette noko overraskande funn. I ein liten kommune vil talet på namn på partilistene utgjera ein større del av folketalet enn i ein stor kommune. Men det er ikkje poenget. Poenget er at ein i ein liten kommune har større sannsyn for å bli spurt om å stå på ei liste, og at ein på denne måten får personleg røynsle med korleis politisk arbeid går føre seg, og at ein må ta stilling til spørsmål ein elles ikkje ville ha gjort.

Tilsvarande ser me at medianverdien for kommunestorleik er minst både for dei som har teke kontakt med ein lokalpolitikar, og for dei som har skrive i avisa.

Desse tre figurane indikerer at det ikkje er naudsynt å slå kommunar saman for å auka den politiske deltakinga. Litt av forklaringa er nok at avstanden mellom politikarane og veljarane er ekstra liten i mindre kommunar. Om ein ikkje sjølv er politikar, er sannsynet stort for at anten naboen, læraren eller ferjebillettøren er det. Og då er det ikkje så vanskeleg å nå fram til ein representant for makta med det ein meiner.

Korleis har du det, eigentleg?

Kommunereforma er initiert ut frå eit ynskje om å forbetra kommunane. Det inneber truleg at ein også ynskjer å betra tenestetilbodet for innbyggjarane, og at ein vil sikra gode levekår for borgarane. Og ynskjer ein å slå saman kommunane for å oppnå dette, skulle det tyda på at tenestetilbodet og levekåra er dårlegare i mindre kommunar enn i store.

Difor er det interessant å sjå kva datakjeldene seier om slike spørsmål. I figuren under, skal me nok eingong sjå på medianverdien på kommunestorleiken for dei ulike svaralternativa på eitt av spørsmåla i Lokaldemokratiundersøkinga frå 2011. Denne gongen er spørsmålet: “Kor nøgd er du med det samla tenestetilbodet i kommunen”.

Figur 4: Mediankommunestorleik for dei ulike svargruppene på variabelen “Nøgd med samla tenestetilbod i kommunen”.

Figuren viser at medianverdien for kommunestorleik, er klart minst for den mest nøgde gruppa. Resultatet kan tolkast til å bety at det ikkje er naudsynt å slå saman kommunane for å gjera dei til ein betre stad å bu.

Om å spara på skillingen og la dalaren gå

I måla for den nye kommunereforma, sjå innleiinga, står det lite om dei økonomiske konsekvensane. Det tyder likevel ikkje at planleggjarane ikkje har gjort slike vurderingar. I vår tid er det vanskeleg å tenkja seg at ein politikar ynskjer å betala meir for å få mindre. Då er det meir vanleg at dei vil betala mindre for det same, eller mindre for noko anna.

Ved å slå kommunar saman, vil mange stillingar bli overflødige, og færre personar vil kunna forvalta større ressursar og yta fleire folk service. Dette gjer at ressursane kan utnyttast betre. Samstundes blir det lettare å gjera vedtak som er upopulære i ein del av kommunen, men som økonomisk vil gagna kommunen på overordna plan. Eit typisk døme kan vera å leggja ned småskular og samla elevane på ein større skule.

Figuren under illustrerer at det er rimelegare å driva større kommunar enn mindre. Me vil understreka at tabellen er basert på estimerte tal, me har delt dei samla driftsutgiftene i 2000 på folketalet i 2013. Trass i estimeringa, gjev tabellen ein god peikepinn på kor mykje det kostar kommunar av ulik storleik å passa på innbyggjarane sine. Kommunar med under 3 000 innbyggjarar, brukar i snitt 51 000 kroner per innbyggjar, medan kommunar med over 35 000 innbyggjarar, i snitt greier seg med 28 000 kroner.

Figur 5: Estimerte gjennomsnittlege utgifter per innbyggjar i kommunar av ulik storleik.

Mykje av grunnen til at det er billigare å driva ein stor kommune, er at ein kan greia seg med færre tilsette. Jamvel om folketalet i kommunen går opp, treng ein ikkje fleire rådmenn, ordførarar eller skulesjefar. I store kommunar er det også lettare å organisera det slik at kvar tilsett gjev tenester til fleire brukarar. Tenk til dømes på skulesektoren. Dersom ein har to skular med ti elevar i snitt i kvar klasse, kan ein halvera talet på lærarar ved å slå desse skulane saman slik at ein får 20 elevar i kvar klasse.

Framlegget til kommunereform, vil innebera ei sentralisering i distrikta. Talet på kommunesenter blir sjølvsagt redusert, og dei nye kommunane vil truleg samla tilboda sine for å oppnå stordriftsfordeler. Mange bygder og tettstader vil difor oppleva at arbeidsplassane anten forsvinn, eller at dei blir flytta. Somme kan pendla til ny arbeidsstad, andre lyt flytta for å finna seg arbeid. Litt etter litt blir det færre fastbuande i bygda, og dette påverkar dei som bur att. Frisøren får frigjort tid til å dra seg sjølv i håret, feiaren må feie for eiga dør og handelsmannen sit att med indrefileten. Truleg vil kommunereforma sikra eit langt liv for programserien “Der ingen skulle tru at nokon kunne bu”.

Tabellen under viser estimerte verdiar for delen kommunalt tilsette i kommunar av ulik storleik. Resultatet viser tydeleg at kommunen er ein stor arbeidsgjevar, og at kommunale vedtak har stor effekt for sysselsetjinga. Tabellen viser også at kommunestorleiken er viktig: I små kommunar jobbar ein større del av arbeidsstokken for kommunen.

Figur 6: Estimerte verdi for gjennomsnittlege del kommunalt tilsette i kommunar av ulik storleik.

Drit i Noreg, leve Toten?

I Lokaldemokratiundersøkinga frå 2011, vart respondentane spurt om kor sterk tilknyting dei kjenner personleg i høve til ulike geografiske område. Dei skulle uttrykkja svaret sitt på ein skala frå 0 = ingen tilknyting til 10 = svært sterk tilknyting. I tabellen har me lista opp gjennomsnittsverdien for kvart nivå.

Tabell 2: Kor sterk tilknyting opplever du personleg i høve til kvart område.
Geografisk nivå Gjennomsnitt
Bydelen, tettstaden eller bygda der du bur 7,6
Kommunen du bur i 7,4
Fylket du bur i 6,7
Landsdelen du bur i 7,3
Noreg 8,6
Norden 7,0
Europa 6,6
Kjelde: Lokaldemokratiundersøkinga 2011

 

Gjennomsnittsverdien er høgast for Noreg, det vil seia at Noreg er det geografiske området nordmenn i størst grad kjenner tilknyting til. Dinest kjem bygda, og så kommunen. Det tyder at nordmenn ikkje stiller seg bak utsegna i overskrifta, det er heller slik at både landet og bygda skal leva.

Dagens kommunar er små, og det er kort veg mellom veljar og vald. Dette gjer at borgarane har større sannsyn for å bli dregne med og engasjera seg i politisk arbeid. I større kommunar er det verre å ha personleg kjennskap til politikarane, ein kjenner dei stort sett frå oppslag i avisa. Ein kan kanskje seia at dei små kommunane blir styrt av kjenningar, dei store av kjendisar?

Enkelte stader vil det vera ei viktig oppgåve å få borgarane til å identifisera seg med den nye eininga. Samstundes veit me at dagens nabokommunar ofte har eit horn i sida til kvarandre. Industrikommunen har ei anna soge enn jordbrukskommunen, den vetle kommunen har alltid hatt eit kompleks i høve til den store nabokommunen og så bortetter. Slike faktorar påverkar identiteten, både for kvar einskild borgar, og for kommunen som politisk eining. Arbeidet med å slå saman ulike einingar, vil krevja politisk kløkt: Kva skal namnet vera? Korleis skal kommunevåpenet sjå ut? Dette er døme på trivielle spørsmål som kan påverka graden av indre splid i den nye eininga.